Por Roberto Antonio Punte
Existe una dimensión constitucional casi inadvertida que debe ser resaltada ante cualquier reforma que tienda a fortalecer el rol sustancial que debe tener el Ministerio Público. Me refiero a la necesaria “coordinación con las demás autoridades de la República” que balancea su carácter también constitucional de “órgano independiente con autonomía funcional”. Este último aspecto de independencia ha llamado tanto la atención que oscureció e impidió ver que la misma no implica avalar ninguna forma de agreste contraposición, sino que, por el contrario, le asigna un rol que cabe en este caso definir como de “partícipe en el diálogo institucional”, necesario para el logro de los altos fines de paz, justicia y sano orden público que estructura nuestra Carta Fundamental.
La presente crisis, puesta de manifiesto por la renuncia a término de la actual Procuradora, luego de la sentencia de Primera Instancia que declaró la inconstitucionalidad del sistema de remoción por juicio político del art.76 de la ley reglamentaria 27148[1]1],pone en tela de juicio su reglamentación, y por eso, he preferido, a partir de un breve análisis de las posiciones contrapuestas que se fueron ventilando, remarcar este aspecto, no tenido en cuenta hasta ahora en las leyes organizativas del sistema fiscal.
Ya en la constitución originaria de 1853, se establecía la existencia de dos fiscales ante la Corte, lo que fue eliminado en la reforma de 1860. Asimismo, la ley 27 de 1862, estableció una Corte Suprema compuesta por cinco Ministros y un Procurador General. Pero hasta 1994 su perfil resultaba ambiguo puesto que, por un lado representaba al Fisco ante los tribunales, a la vez que era titular de la acción pública en defensa de la sociedad y la ley, y por otro, se propiciaba que fuera parte del Poder Judicial. Resolver esto, determinó que la ley 24.309, de convocatoria a elecciones constituyentes, incluyera su modificación entre los temas habilitados.[2][2]
Considero, no obstante, que aún no ha sido analizada en su debida profundidad o no se ha dado suficiente atención al recaudo constitucional de la actuación coordinada que junto con la independencia funcional, significa, a mi entender, que desde una posición pertinente a la función de actuar con independencia de criterio en defensa de la legalidad, debe hacerse coordinadamente con quienes operan en el sistema judicial.
Tanto la justicia, por ser el ámbito natural de su actuación,-lo que implica a los jueces y a los abogados intervinientes en los casos-, como el Congreso y la Presidencia en sus respectivas competencias de legislación y gobierno, deben moverse de un modo dialogal, en la búsqueda de la solución más justa para el problema o conflicto de que se trate. Muy lejos de ello se encuentra la asunción de una potestad dogmática de predominio, pues no es lo que la Constitución les pide.
Su independencia funcional significa que no va a actuar en base a instrucciones sino según su mejor criterio, pero no debemos olvidar que el requerimiento de coordinación obliga a trabajar en un intercambio permanente de argumentos y razones, para acercarse progresivamente a un punto de confluencia lo más cercano posible a la solución real para las personas y las instituciones involucradas en los conflictos. Estos dos parámetros son, por otra parte, los que delimitan y justifican los alcances de las inmunidades funcionales.
No obstante ello, la actual ley 27.148, sólo menciona una vez la palabra coordinación y la deja a iniciativa del Ejecutivo (art.5º, último párrafo), omisión conceptual que debe corregirse en el futuro.Es decir que no sólo desdibujó el rasgo constitucional de coordinación, sino que además, lo invistió de los mismos privilegios que los senadores, lo que ha desembocado en la crisis actual.
2. Como resultado de una acción declarativa de inconstitucionalidad planteada por la Asociación de Abogados “Será Justicia”, a la que se sumó como actor coadyuvante el Colegio Público de Abogados de CABA, y a la que fuera citada como tercero interesado la Procuradora General Alejandra Gils Carbó, el pasado 19 de octubre, el Doctor Pablo Cayssials, titular del Juzgado Contencioso Administrativo Federal Nro.9, ha declarado la inconstitucionalidad de este último aspecto de la reglamentación. El artículo cuestionado de la ley 27.148 del 2015, que a su vez repite una norma análoga de la ley 24.946,dictada en 1998,al respecto, expresa: “Mecanismos de remoción. El Procurador General de la Nación sólo puede ser removido por las causales y mediante el procedimiento establecido en los artículos 53 y 59 de la Constitución Nacional”. El artículo 53 CN se refiere a la competencia acusatoria de la Cámara de Diputados que contiene una enumeración que no incluye al procurador, del siguiente modo: “sólo ella ejerce el derecho de acusar ante el Senado al presidente, vicepresidente, al jefe de gabinete de ministros, a los ministros y a los miembros de la Corte Suprema en las causas responsabilidad que se intenten contra ellos, por mal desempeño o por delito en el ejercicio de sus funciones, o por crímenes comunes, después de haber conocido de ellos y declarado haber lugar a la formación de causa por la mayoría de dos terceras partes de sus miembros presentes”. Como se ve, la ley modifica la lista de personas sujetas al juicio político por acusación de la Cámara de Diputados, colocando a un funcionario más que no está previsto en la Constitución. A su vez, el artículo 59 de la CN expresa “al Senado corresponde juzgar en juicio público a los acusados por la Cámara de Diputados…“. En este sentido, la tendencia manifestada por el Poder Constituyente ha sido restrictiva, pues luego de 1994, el juicio político se ha reservado sólo para el Presidente, el Vicepresidente, el Jefe de Gabinete y sus Ministros, y los jueces de la Corte Suprema, en tanto los cargos judiciales inferiores se someten a un jurado de enjuiciamiento, al igual que ocurre con los fiscales en general.
En lo procesal, la sentencia es innovadora,toda vez que admite la existencia de un caso constitucional por afectación a “la organización del poder diagramado por la ley fundamental”, enel que ambos demandantes tienen personería estatutaria suficiente para plantear la cuestión. Esta doctrina desecha, por tanto, las interpretaciones restrictivas respecto del recaudo de ostentar “interés legítimo”, por haber surgido de ámbitos de jerarquía infra constitucional, y por apoyarse en los fallos disidentes del Caso “Polino” Fallos 317:335). El debate pues, se configura en torno a un derecho fundamental:”que la Constitución se mantenga“, como temaque pueda ser traído a juicio por cualquier ciudadano, en tanto, si todo ciudadano está en directa relación con la Constitución “para acatarla”, resulta también igualmente habilitado “para defenderla”. Por su parte, María Angélica Gelli[3][3] evalúa la evolución restrictiva a lo largo de las reformas constitucionales en relación a quienes pueden ser beneficiados por esta protecciónde remoción por juicio político, considerada más estricta. Analiza también el único precedente judicial en el que se debatió el tema, es decir, la destitución por decreto del fiscal Ricardo Molinas, que dio lugar a un fallo de la Corte Suprema, de septiembre de 1991 (Fallo 314:1102) que determinó por mayoría, la validez de lo actuado, con los votos de los Ministros Levene, Cavagna Martínez, Barra, Nazareno, Boggiano y Moliné OConnor. Hubo disidencia de Fayt, Belluscio y Petracchi. Dijo entonces la Corte “los únicos magistrados y funcionarios que pueden ser sometidos a juicio político son los que enumera el artículo 45 (hoy 53) de la Constitución Nacional”.
Si bien pueden suponerse, expresa el reciente fallo arriba citado, los más altos propósitos de estabilidad e independencia en una regla de esa naturaleza, lo cierto es que no debe ser generada por medio de una ley, porque esto implica “interferir inconstitucionalmente en la administración de justicia y en la zona de reserva del poder judicial al privar a los jueces de su jurisdicción penal para procesar a una persona, además de violar la igualdad de los justiciables”. A esto se suma que el juicio político se ha revelado como un aparato ineficaz sujeto a la presión de los partidos.
Asimismo, reseña abundante doctrina de constitucionalistas que coinciden en que el privilegio de exención del juicio penal en esas condiciones requiere expresa mención constitucional. Por mérito de la regla del artículo 31, del que resulta que vía meramente legislativa e infra constitucional no pueden sumarse funcionarios no previstos por los constituyentes, concluye haciendo lugar a la demanda.
3. De esta declaración de inconstitucionalidad, se infiere, en caso de quedar firme, como muy probablemente ocurra, la necesidad de una reforma legislativa, por lo menos en relación a la duración del cargo y a la determinación precisa de las causales y condiciones de un eventual cese anticipado.
En tal caso, no sólo deberá establecerse una regla razonable en cuanto a la remoción, sino que debe revisarse a fondo la orientación de las competencias, dando la debida relevancia ala regla como “principio de actuación”-Capítulo 2 de la actual ley- para que su actuación sea coordinada con los demás poderes del Estado,por estar así expresamente prevista en la Constitución, y carecer actualmente de toda mención en las normas reglamentarias. En tal sentido, cabe además asignar la debida prioridad a los delitos constitucionales (modernas formas de servidumbre o esclavitud, sedición, traición,entrega de supremacías y suma de poderes púbicos,y corrupción a costa del erario público).
Lo antedicho se pone de manifiesto en las reglas de lo que ha dado en llamarse el diálogo institucional entre los poderes y los funcionarios, método que, proviniendo de la filosofía del derecho, está siendo propiciado precisamente para superar cualquier clima de tensiones y conflictos innecesarios, muchas veces provocado por personalismos o choques de egos.
Avanza en este sentido la comprensión de que la justicia no puede ser imposición de personas ni de clases ni de grupos o de minorías activas, sino que florecerá mejor en un territorio de cooperación responsable. Siempre habrá dramáticas tensiones, pero lo importante es la actitud con la que se enfrenten las divisiones y se pretendan acortar las distancias. De ahí la mención constitucional de que el Ministerio Público goza de autonomía funcional pero que para “promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad y los intereses generales de la sociedad” le es preciso actuar “en coordinación con las demás autoridades de la República”, nos abre una gran ventana al método del diálogo apoyado en los valores sustanciales sostenidos por la Constitución, que son comunes a todos los poderes instituidos por ella y que deben ser fortalecidos, respetados y asumidos por los funcionarios que los representan.[4][4]
[1][1] “Será Justicia y otro c/ Estado Nacional y otro-s/ proceso de conocimiento -expediente 24971/2007- sentencia del 19 octubre de 2017 -Juzgado Contencioso Administrativo Federal Número 9.-
[2][2] GARCÍA LEMA Alberto -“La reforma por dentro” -Editorial Planeta -Buenos Aires 1994. Asimismo DROMI R.y MENEM E.-” La Constitución Reformada -Ediciones Ciudad Argentina. Buenos Aires ,1994.
[3][3] GELLI María Angélica. “Constitución de la Nación Argentina, comentada y concordada ” -La Ley -Buenos Aires, 2003.
[4][4] PUNTE, Roberto A.-“ ETICA CONSTITUCIONAL Y BIEN COMÚN– Editorial en FORUM- Anuario 5.- Abril 2017
