Desafíos y perspectivas de la gobernanza del agua frente al cambio climático

Mónica Gabay

1 Introducción

Nunca como hoy la Humanidad debió enfrentar una circunstancia que pone en jaque su supervivencia como especie. Vivimos en lo que científicos de la talla de Paul Crutzen consideran una nueva era geológica: el Antropoceno. Se trata de una era en la cual el ser humano es una fuerza de cambio de escala planetaria que ha producido fenómenos de extinción de especies en masa, modificaciones sustanciales en los ecosistemas y en la composición de los gases de la atmósfera. En conjunto, estas transformaciones nos ponen frente al desafío de modificar nuestros patrones de producción y consumo si es que pretendemos seguir existiendo en las próximas generaciones. Nacen así en el “Norte global” iniciativas como la economía verde, la economía circular y la bioeconomía.

¿Qué implicancias tiene el cambio climático? La temperatura media del planeta ya se incrementó en unos 2°C y la tendencia es que siga aumentando. La pregunta actual es cuánto más. El Acuerdo de París del año 2015 busca limitar esa suba a 1,5°C a 2°C, una meta ambiciosa sólo alcanzable con el compromiso de todos los países. La variabilidad climática que ya se observa como resultado de este proceso se refleja en una mayor recurrencia de los eventos extremos, cambios en los patrones de precipitaciones y una mayor temperatura media planetaria. El informe sobre el panorama ambiental mundial al año 2050 de la Organización de Cooperación para el Desarrollo Económico (OCDE) determina que los principales impactos se darán en la actividad agropecuaria, las zonas costeras, eventos extremos, salud, energía y turismo. El cambio climático costará cada año a la economía mundial entre 1% y 3,3% del Producto Bruto Interno hacia 2060 y entre 2% y 10% para fin del siglo, según las nuevas políticas que se adopten.

Los principales impactos esperados se darán sobre los rindes de los cultivos y la productividad del empleo por problemas de salud, con una pérdida anual estimada del orden del 0,9% y el 0,8% del PBI mundial respectivamente, la que será peor en las regiones más vulnerables, como la nuestra. Estos impactos pueden empeorar en el largo plazo, lo cual implica un alto riesgo de llegar a puntos de no retorno que afecten seriamente la resiliencia del sistema de soporte de la vida en el planeta.

Por otra parte, y ya enfocados en la realidad argentina, observamos que un informe reciente del INTA determina que unos 105 millones de hectáreas están afectadas por procesos de degradación de suelos o desertificación. En tierras secas (áridas, semiáridas y subhúmedas), que representan alrededor del 70% de la superficie del país, la afectación es de  un 81%. Esto debería ser un llamado de atención para productores y decisores políticos: continuar con el esquema de “business as usual” no es una opción viable.

En este contexto, la Asociación Argentina de Productores de Siembra Directa (Aapresid) entendió que la vulnerabilidad de los recursos que sustentan la producción agropecuaria requería abordar el tema de manera inmediata. Así, el año pasado creó el proyecto RedAqua “Agua para la producción sustentable de alimentos, fibras y energía”. Esta iniciativa está enfocada en la visión amplia de ciclo hidrológico para el abordaje del agua en los sistemas de producción, desde su uso agronómico, gobernanza, ambiental y social.

2 La situación del agua para la producción en Argentina

La combinación de inundaciones seguidas de sequía ocasionó pérdidas significativas entre 2017 y 2018 y marcó una señal de alerta sobre el impacto del cambio climático en nuestra producción agropecuaria, motor de las economías regionales y nuestras exportaciones. Algunas zonas que, en general, no registraban la disponibilidad del agua como un tema problemático comenzaron a experimentar situaciones complejas para las cuales no estaban preparadas.

Por otra parte, la lucha por el agua (o por deshacerse de ella) disparó conflictos graves entre jurisdicciones que, en algún caso, se dirimieron por el uso de la fuerza. Aapresid tomó nota de esta situación y en su congreso de 2017 generó un espacio de diálogo estratégico: la Agenda CQ sobre la gobernanza del agua. La iniciativa plasma el concepto de inteligencia colaborativa basada en la interacción público – privada y contó con la participación de actores estratégicos del sector productivo, el sector público, la ciencia y tecnología y la academia. La emergencia productiva inspiró una fuerte participación que, mediante el trabajo en taller, construyó un diagnóstico claro de la situación en materia de gobernanza del agua.

Los problemas centrales identificados se vinculan con:

  • Dispersión y superposición de organismos públicos,
  • Falta de coordinación interinstitucional,
  • Inexistencia de entes de cuenca con poder de policía y capacidad de gestión,
  • Falta de información confiable sobre el recurso (calidad, cantidad, disponibilidad) para la toma de decisiones,
  • Construcción de canales, informales o no, sin planificación ni coordinación,
  • Falta de planificación / ordenamiento territorial a escala de cuenca hidrográfica,
  • Falta de inversión en obras de infraestructura,
  • Falta o deficiencia en los mecanismos de participación,
  • Malas prácticas productivas y/o prácticas inadecuadas para el ambiente en que se implementan,
  • Sistemas deficientes de monitoreo y control,
  • Falta de educación y concienciación de la ciudadanía y los usuarios del agua (rurales y urbanos) para una buena cultura del agua.

 

Esta situación da cuenta de la necesidad de propiciar la adopción del enfoque de gestión integrada de los recursos hídricos (GIRH) tomando a la cuenca hidrográfica como unidad básica para la planificación. Cabe recordar que la GIRH es un proceso que promueve el desarrollo y manejo coordinados del agua, la tierra y otros recursos relacionados, con el fin de maximizar el bienestar económico y social resultante de manera equitativa, sin comprometer la sostenibilidad de los ecosistemas vitales (GWP 2014). Todo ello en un contexto en el cual existe un Consejo Hídrico Federal (COHIFE), que cuenta con unos Principios Rectores de Política Hídrica entre los cuales se destacan:

  • Principio 4 – Articulación de la gestión hídrica con la gestión ambiental,
  • Principio 5 – Articulación de la gestión hídrica con la gestión territorial,
  • Principio 9 – Control de externalidades hídricas,
  • Principio 12 – Ética y gobernabilidad del agua,
  • Principio 13 – Uso equitativo del agua,
  • Principio 17 – Gestión integrada del recurso hídrico,
  • Principio 19 – Unidad de planificación y gestión.

Las ideas centrales surgidas de esta primera aproximación en el congreso Kairós en 2017 tienen que ver con:

  • Es preciso contemplar la variable ambiental en la gestión de los recursos hídricos, al tiempo que se requiere adoptar prácticas sustentables de todas las actividades desarrolladas en las cuencas hidrográficas y la participación del sector hídrico en la gestión territorial y las decisiones de uso del suelo.
  • Se observa la necesidad de internalizar los costos de las externalidades negativas y la obligación de recomponer o reparar los daños ocasionados.
  • Se reafirma que debe existir una fuerte vinculación entre la gestión hídrica y la gestión territorial, la conservación de suelos y la protección de los ecosistemas.
  • La planificación debe considerar la totalidad de los usos existentes en la cuenca hidrográfica, más allá de los límites políticos, así como la totalidad de las ofertas y demandas de agua, de manera de optimizar el uso del recurso, prevenir conflictos y minimizar los impactos negativos a terceros o al ambiente.

La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible  aprobada por la Asamblea de las Naciones Unidas establece 17 Objetivos de Desarrollo Sustentable (ODS). Ella marca orientaciones para las políticas públicas en múltiples dimensiones que involucran aspectos económicos, sociales y ambientales. A los fines del diálogo sobre gobernanza del agua, es preciso recordar los siguientes objetivos:

  • Objetivo 2 – Poner fin al hambre, lograr la seguridad alimentaria y la mejora de la nutrición y promover la agricultura sostenible,
  • Objetivo 6 – Garantizar la disponibilidad de agua y su gestión sostenible y el saneamiento para todos,
  • Objetivo 12 – Garantizar modalidades de consumo y producción sostenibles,
  • Objetivo 15 –  Proteger, restablecer y promover el uso sostenible de los ecosistemas terrestres, gestionar los bosques de forma sostenible de los bosques, luchar contra la desertificación, detener e invertir la degradación de las tierras y poner freno a la pérdida de la diversidad biológica.

3 Algunas propuestas

Este año, en el marco del Congreso Sustentología de Aapresid, el diálogo impulsado por RedAqua en la Agenda CQ del Agua tuvo como objetivo generar propuestas que contribuyeran a trazar la hoja de ruta para plasmar los Principios Rectores de Política Hídrica consensuados en el marco del Consejo Hídrico Federal (COHIFE) en una ley federal del agua que contemple la participación activa y plena de los usuarios en los procesos decisorios vinculados al recurso en las instancias federal, provincial y local. Los desafíos que plantea la creciente variabilidad climática exigen contar con un marco adecuado que permita mejorar la gestión del agua en términos de su gobernanza, uso eficiente y sostenibilidad financiera de los sistemas de aprovechamiento. Existe un consenso sobre la necesidad de contar con un pacto nacional del agua que siente las bases para alcanzar estos objetivos, de manera de asegurar la disponibilidad de este recurso en situaciones de déficit hídrico y manejar los excedentes en forma apropiada.

 

  • La cuenca hidrográfica es la unidad de planificación y gestión de los recursos hídricos en un territorio cuya delimitación no depende de límites políticos.

 

Esta mirada está en un todo de acuerdo con el Principio 19 Unidad de Planificación y Gestión del Consejo Hídrico Federal (COHIFE) que expresa:

Dado que el movimiento de las aguas no reconoce fronteras político-administrativas sino leyes físicas, las cuencas hidrográficas o los acuíferos constituyen la unidad territorial más apta para la   planificación y gestión coordinada de los recursos hídricos. La consideración de la totalidad de las ofertas y demandas de agua en una región hidrográfica permite detectar las mejores oportunidades para su uso, lográndose al mismo tiempo anticipar conflictos y minimizar impactos negativos a terceros o al ambiente.                                                  

En línea con la perspectiva de la gestión integrada de los recursos hídricos, deben considerarse tanto los recursos hídricos superficiales como los subterráneos con un enfoque holístico que reconozca las interacciones del ciclo hidrológico con otros recursos y ecosistemas. La actual situación de descoordinación, fragmentación e informalidad requiere llevar adelante un inventario de canales y obras hídricas. La planificación integral debe articular las acciones, más allá de los límites provinciales, e incluir un componente de monitoreo y control.

 

  • La gobernanza efectiva y eficaz del agua debe enfocarse en la escala de cuenca hidrográfica y fundarse en un marco institucional basado en un acuerdo nacional y una ley federal del agua

 

Los desafíos que plantea la variabilidad climática demandan avanzar en los arreglos institucionales que permitan mejorar la gobernanza del agua. En este sentido, es necesario construir un verdadero pacto nacional del agua que contemple los lineamientos para contar, a mediano plazo, con una ley federal diseñada sobre la base de los Principios Rectores de Política Hídrica. El pacto debería contemplar la conformación de un ente rector nacional que coordine las instancias provinciales y municipales, de manera de abordar la actual fragmentación y dispersión en el manejo del recurso  así como el solapamiento y multiplicación de organismos con competencias similares. Por otra parte, se considera esencial que el recurso se gestione de manera integrada con un esquema de gobernanza basado en comités de cuenca con atribuciones regulatorias y poder de policía, para asegurar la aplicación efectiva de las normas.

 

  • Es necesario que los arreglos de gobernanza contemplen mecanismos de participación de los usuarios en los procesos de toma de decisiones

 

Los consorcios de usuarios son una instancia democrática de participación que es preciso valorizar e impulsar en todo el país. Se destaca que sus autoridades deberían ser elegidas entre los propios usuarios por su voto directo y libre, con una gestión separada de las contingencias políticas. El involucramiento de los usuarios debe estimularse a través de acciones de concienciación. En particular, se considera clave trabajar en la educación en los niveles primario y secundario, incorporando la temática de la gestión integrada de los recursos hídricos, con énfasis en las cuestiones propias de cada región.

 

  • Debe realizarse un plan de ordenamiento territorial y uso del suelo basado en las cuencas hidrográficas que contemple las zonas rurales y urbanas

 

El plan de ordenamiento territorial y del uso del suelo debe diferenciar claramente las zonas urbanas y las zonas rurales, con sus dinámicas propias. Se requiere, además, analizar los modelos productivos y sus impactos positivos y negativos sobre los bienes y servicios ambientales, con énfasis en los efectos de los diferentes modelos sobre los suelos y el balance hídrico. En este contexto, es necesario determinar los costos y beneficios asociados a los diferentes esquemas productivos. Igualmente, se requiere promover la internalización de los costos ambientales por parte de los productores responsables y establecer políticas e instrumentos de fomento para premiar a los productores que adoptan modelos productivos sustentables.

 

  • Se requiere abordar el desafío que plantea el manejo de los déficits y excesos y mejorar la eficiencia en el uso del recurso

 

La variabilidad climática pone al descubierto el riesgo que implica la falta de información adecuada y confiable sobre el agua superficial y subterránea con enfoque de cuenca. Las deficiencias en este sentido se traducen en una mayor vulnerabilidad e imprevisibilidad a la hora de tomar decisiones productivas y sobre políticas públicas. El abordaje del problema demanda desarrollar una “cuenta del agua” a nivel de cuenca, esto es, determinar de manera confiable la oferta (cantidad, calidad y disponibilidad) y demanda (necesidades de los usuarios y territorio donde se usa el recurso), considerando aguas superficiales y subterráneas. A este fin, debe implementarse un sistema de monitoreo y control efectivo y eficaz que posibilite recabar datos consistentes, fiscalizar el cumplimiento de las normas y asignación de cupos e imponer sanciones ante incumplimientos. La operación del sistema deberá estar a cargo de un equipo técnico interdisciplinario que llevará adelante el diseño e implementación de planes, programas y proyectos y la ejecución de obras.

Por otra parte, se requiere efectuar un relevamiento de obras informales que, como se ha observado durante las inundaciones y posteriores sequías de la campaña 2017-2018, han empeorado en muchos casos la situación, al extremo de generar enfrentamientos violentos entre jurisdicciones y entre productores. El organismo de cuenca, en ejercicio de su poder de policía, deberá tener facultades suficientes para abordar esta problemática, incluyendo la posibilidad de realizar obras correctivas con cargo a quienes construyeron la infraestructura perjudicial sin autorización.

 

  • La sostenibilidad financiera del esquema de gestión del agua propuesto es clave para su efectividad

 

El organismo de cuenca encargado de la gestión del recurso debe contar con un presupuesto suficiente, integrado por aportes de usuarios y el Estado (nacional, provincial y municipal). La elaboración y ejecución del presupuesto debe ser transparente, con mecanismos claros de rendición de cuentas y acceso a la información. El esquema de gobernanza que se propicia, con autoridades elegidas con el voto directo de los usuarios, conjuntamente con los mecanismos de control antes citados, debe posibilitar que los fondos del ente no sean desviados a fines diversos del manejo de la cuenca o su asignación con criterios meramente políticos. Los usuarios del agua deben ser conscientes de que la disponibilidad del recurso tiene un costo que debe ser sufragado en buena medida a través del cobro del canon de uso que fije la autoridad de aplicación. La falta de pago de dicho canon debe traer aparejado el corte del suministro, de manera de estimular una cultura sustentable del agua.