I.- La regla más esencial de interpretación de los derechos constitucionales y legales es la armonía que debe resultar, sin que ninguno ellos, al ser ejercido, acarree la destrucción de otros o sea, que el ejercicio de derechos cede en su amplitud en cuanto “afecte a terceros” (art. 19 CN) o rompa la igualdad ante la ley. En la Constitución de 1949 se había establecido “El Estado no reconoce libertad para atentar contra la libertad” (art. 15) y, luego, completando la regla de razonabilidad del art. 28, un segundo párrafo que agregaba “los abusos de estos derechos que perjudiquen a la comunidad …configuran delitos que serán castigados por las leyes” (Cfr.Sampay, “La reforma Constitucional”).
En “Ercolano”[1] -1922, F.136:161- (cfr. ”Tratado de Interpretación Constitucional”, Linares Quintana, p.570) la Corte dijo “un derecho ilimitado sería una concepción antisocial ..reglamentar un derecho es limitarlo, hacerlo compatible con el derecho de los demás en la comunidad y con los intereses superiores de esta última”.
Está a la vista que los piquetes de personas armadas con garrotes y otros medios menos evidentes, muchas veces encapuchadas, y actuando bajo planes y organizaciones, distinguidos por las distintas siglas que refieren los diarios (PO, MAS, MST, PTS, CCC, PCR, etc.), exceden totalmente el marco del derecho legal de reunión o petición; y afectan o impiden el ejercicio de derechos personales y comunitarios, empezando por la libertad de “transitar” del art. 14.
Para la Real Academia la reunión implica el encuentro físico de varios individuos en un cierto ámbito -privado o público- relativamente circunscrito y con determinada finalidad. Este último concepto es fundamental pues permite distinguirla de la mera aglomeración. Las personas se reúnen para su vida familiar, el culto, el trabajo, el esparcimiento, el deporte. En consecuencia, es uno de los derechos fundamentales. Es esencial a toda reunión la voluntariedad, esto es la libertad de ingreso y egreso del ámbito. La reunión “pública” puede estar abierta a cualquier persona, esto es, ser indiscriminada, o sujeta a determinadas condiciones de membresía, simpatía o afiliación, lo que puede determinar un cierto régimen de privacidad, etc. En este último supuesto puede haber facultades de restricción de ingreso, ya sea por no pertenecer a la sociedad, por un tema de confianza o determinadas cualidades que hacen que se puedan excluir a personas no calificadas para la reunión.
Todo lo que sea “público” incide en el interés general, de acuerdo con la regla del art. 19 y cae bajo la jurisdicción de los gobiernos, siendo su regulación una cuestión en principio propia del orden local, o sea reservada a las provincias y a las ciudades; salvo que ocurran en un lugar federal, como las rutas nacionales, los puertos o los puentes internacionales. Para nuestra Corte, este derecho “constituye la condición normal para el ejercicio de los demás derechos en una sociedad organizada”, (fallos 243:504). Encuentra sustento en los derechos naturales del art. 33 y ahora está constitucionalizado en diversas normas internacionales. La declaración Americana de los Derechos del Hombre en su art. 21 establece el derecho de “reunirse pacíficamente con otros en manifestación pública o en asamblea transitoria en relación con sus intereses comunes de cualquier índole”. Y en la Declaración Universal, el art. 20 expresa “toda persona tiene derecho a la libertad de reunión y de asociación pacífica”, agregando el art. 29 “en el ejercicio de sus derechos y en el disfrute de sus libertades toda persona estará solamente sujeta a las limitaciones establecidas por la ley, con el único fin de asegurar el reconocimiento y el respeto de los derechos y libertades de los demás y de satisfacer las justas exigencias de la moral, el orden público y el bienestar general en una sociedad democrática.”
La Convención Americana reconoce en su art. 15 el derecho “de reunión pacífica y sin armas”, admitiendo su regulación por “las necesidades de una sociedad democrática, la seguridad nacional, la seguridad o el orden público, la salud o la moral pública o los derechos o libertades de los demás”.
El derecho pacífico de asamblea se encuentra en la primera enmienda de la Constitución norteamericana, conformando lo que constituye su declaración de derechos y garantías. La Corte en USA ha distinguido entre la pura libertad de expresión y discurso, de aquella que se realiza por conductas físicas, admitiendo el piquete pacífico, pero no el piquete que aplique fuerza física respecto de quienes quieran ejercer derechos iguales de libertad de expresión o circulación, rechazando en consecuencia el corte piquetero de calles o ante domicilios particulares, o cuando se incurre en violación de los derechos de propiedad de quienes sufren el piquete. También se ha prohibido por las Cortes Federales la concentración frente a un hogar particular, en lugar de una mera marcha pacífica por un vecindario. En este caso para proteger la privacidad de los dueños de la casa.
Asimismo se han admitido como válidas las reglas que exigen autorizaciones para evitar que se impida la circulación en veredas y calles públicas y se han admitido restricciones razonables, por ejemplo si se quiere hacer un piquete frente a una comisaría o una cárcel. Ya en Fallos 110:391 (“Franconi c/Policía de la Ciudad de Santa Fe”) nuestra Corte Suprema estableció la validez de la reglamentación y pueden las autoridades correspondientes hacerlo. (Cfr. in re “ Comité Radical”- Fallo 156:81).
Esta Jurisprudencia es hoy también corriente en la Unión Europea. P.ej. lo resuelto por la Corte Constitucional de Hungría el 15-12-2001 (en Corte Suprema de Justicia de la Nación – Secretaría de Derecho Comparado – 2002 – 1, página 48).”A pesar de ser una de las libertades civiles más importantes, el derecho de reunión no es ilimitado. Sin duda puede ser restringido en beneficio de los derechos y libertades de otros”.
Lo cierto es que el derecho de reunión está vinculado a otro derecho fundamental que es el derecho a la libre circulación, y, dado que los sitios donde con más frecuencia se ejercita el derecho a la libre circulación son calles y plazas, por lo tanto es necesario en estos casos la notificación a las autoridades responsables del orden público sobre la fecha y el lugar donde se llevará a cabo la reunión, a fin de que estén al tanto del desarrollo de la misma, ante la eventualidad de que se produzcan inconvenientes en el tránsito vehicular o peligre el normal funcionamiento de los servicios públicos, los Tribunales o el Parlamento. “No se desprende del hecho de que la policía tenga el poder de disolver una reunión, que necesariamente deba ejercitarlo” y, por otra parte, “existen defensas frente al abuso de poder”.
Entre nosotros, no han existido reglamentaciones exitosas. Estaban los edictos policiales locales. El Congreso dictó la Ley 14.400 de 1954, que resultaba tan rigurosa que no se pudo cumplir. Lo mismo ocurrió con la ley local 20120 dictada para el ámbito de la Capital Federal, y que curiosamente nadie se acordó de derogar. El Código Penal protege la libre “reunión lícita” que no puede ser turbada, amenazada, insultada o impedida (160º); así como la libertad de trabajo y asociación (158º), pero también recoge el delito constitucional de sedición, o sea la reunión pública tumultuosa de personas que se atribuyan los derechos del pueblo y peticionen a nombre de éste (art. 230/3), con pena incluso para los funcionarios que “no la hubieren resistido”; y, desactualizado, incrimina al que tire piedras a trenes o tranvías, pero no a camiones u ómnibus o autos particulares (art.193), así como, en su art. 194 augura prisión de dos meses a dos años -sin éxito, según es notorio- para quienes “impidieren, estorbaren o entorpecieren” el normal funcionamiento de los transportes.
El Código Contravencional de la Ciudad de Buenos Aires -ley 1472- prevé varias conductas que pueden configurarse durante una reunión pública, tales como “obstaculizar la circulación de vehículos en la vía pública o espacios públicos”, que “dos o más personas” realicen de actos que impliquen “afectar el funcionamiento de los servicios públicos de transporte etc.”, ”obstaculizar la prestación de servicios de seguridad o salud”, “obstaculizar o impedir intencionalmente y sin causa justificada el ingreso o salida de lugares públicos o privados”, “ingresar o permanecer en un local contra la voluntad del titular”, “perturbar ceremonias religiosas o servicios fúnebres”, ”ultrajar o profanar símbolos religiosos”, ”ensuciar bienes”, ”afectar la tranquilidad pública con ruidos molestos”, ”portar armas no convencionales u objetos cortantes o contundentes inequívocamente destinados a ejercer violencia o agredir”, “tomar parte de una agresión”, ”pelear”, ”intimidar u hostigar de modo amenazante”, “colocar u arrojar sustancias insalubres o dañinas en lugares públicos”. Las sanciones se extienden a las asociaciones -“personas de existencia ideal”- “en cuyo nombre se realizan las acciones” (54º).
La norma no dispensa de estas conductas aunque se invoque con ellas el ejercicio de algún derecho constitucional. Solamente hay dispensa para las marchas u ocupaciones pacíficas de la vía pública, pero esto, sujeto, primero a “dar aviso a la autoridad competente, con razonable anticipación”, y luego respetar las indicaciones de ésta respecto al ordenamiento, “si las hubiere”.
II.- En definitiva, los principios están claros, y resulta evidente que la cuestión de los derechos en conflicto debe resolverse principalmente en el área de la tarea preventiva de conservación del buen orden público, por la conjugación de tres niveles de decisión: en primer lugar la decisión política de aplicar estos principios constitucionales y las leyes.
En segundo término, la decisión administrativa de tener organizada la respuesta normativa y de gestión para tratar y resolver de modo rápido y dentro de las normas los actos concretos que se propongan, siendo el poder público el primero en cumplir la ley, para mantener su legitimidad. Tercero, el disponer los medios técnicos adecuados para hacer cumplir las normas. Lo principal, los medios de la disuasión y el diálogo, para lograr que la actualmente desbordada protesta (social, política, provocativa, sediciosa o lo que fuere) se encauce en canales lógicos de diálogo, lo que incluye obligadamente la respuesta, y la responsabilidad por lo que se haya contestado o prometido. También, la capacitación técnica de los cuadros policiales, de manera que las medidas que se tomen sean cabalmente proporcionadas al grado de dificultad, riesgo o peligrosidad con que deban enfrentarse.
Como condición de éxito, generar el ambiente público general, mediante la difusión de los principios constitucionales involucrados, de modo que la sociedad en su conjunto esté ilustrada sobre los derechos que cada uno tiene y los límites de los mismos.
por Roberto Antonio Punte
[1] “Ercolano Agustín c/ Lantieri de Renshaw Julieta s/ Recurso Extraordinario” – CSJN – 28/04/1922 (elDial – AA737) elDial.com – DC11E5
