El caso de los jueces, empleados y funcionarios del poder judicial y el ministerio público. La igualdad ante la ley y el resguardo de su independencia
Por Roberto Antonio Punte
1.- El fallo “Mozzoni”(1)
Este reciente fallo de la prestigiada Sala V de la Cámara Federal en lo Contencioso Administrativo que avala lo actuado antes por el Juzgado Nº 9 del fuero es un buen disparador de algunas precisiones sobre estos temas.
Se rechazó una acción declarativa de certeza respecto del descuento del mal denominado impuesto “a las ganancias” (pues es más bien un impuesto a los ingresos), en este caso afectando al haber jubilatorio de un magistrado provincial.
La Sala, invocando además el precedente de la Corte Suprema de diciembre de 2013 “Dejeanne”, precisó: a) que el art. 14 bis no determina la intangibilidad de las jubilaciones, sino su carácter “integral e irrenunciable”; b) que en tal caso el impuesto es legítimo siempre que no se pruebe su confiscatoriedad, que debe ser analizada según su impacto total sobre los ingresos anuales.
2.-Tensión ente dos reglas claras: los artículos 16 y 110 CN.
Aunque las diferencias de supuestos de hecho son importantes, el argumento central invocado, el de la intangibilidad, da espacio para levantar vuelo y referirnos a una flagrante situación de tensión respecto dos reglas contrapuestas, ambas esenciales al sistema republicano.
La igualdad ante la ley y “el impuesto y las cargas públicas” del art.16 CN, y la que dispone que “los Jueces de la Corte Suprema y los tribunales inferiores de la Nación, conservarán sus empleos mientras dure su buena conducta y recibirán por sus servicios una compensación que determinará la ley y que no podrá ser disminuida en manera alguna mientras permaneciesen en sus funciones”.
Lo cierto es que, invocando primacía de esta última regla, la Corte ha venido defendiendo la exención impositiva para los jueces federales, ella misma incluida, desde una declaración efectuada el 14/03/1903. Esta situación ha sufrido un proceso de firme expansión y débil restricción, a lo largo de los años. En la actualidad, beneficia no sólo a los jueces federales, sino también a los funcionarios y empleados del poder judicial, y miembros del ministerio público y ha sido repetida y copiada en muchas provincias.
Un intento de derogación en 1996 por la ley 24631, disponiendo que los sueldos de todos los jueces del Poder Judicial de la Nación y de los funcionarios judiciales que tuvieran asignadas retribuciones iguales o superiores a los jueces de primera instancia (inc. p), así como a los haberes jubilatorios y las pensiones que compensaciones indicadas fueran consideradas ganancias con el alcance previsto en el art. 79 de la ley y, por ende, sujetas a imposición,fue de inmediato declarada inconstitucional por Acordada Número 20 del 11 de abril de ese mismo año.
Sostuvieron en su voto unánime los Ministros Nazareno, Moliné O’Connor, Fayt, Beluscio, Boggiano y Bossert, que, en ejercicio de su competencia “como órgano supremo y cabeza de uno de los Departamentos del Estado, para que mediante el ejercicio de los aludidos poderes connaturales e irrenunciables salvaguarde la independencia del Poder Judicial (Fallos: 300:1282 –LA LEY, 1979-A, 430–).… le correspondía declarar… ” que las compensaciones de los jueces no son susceptibles de ser disminuidas en manera alguna, y la tensión entre dicho privilegio y la legislación que impone a todos los ciudadanos la obligación de tributar sobre las rentas obtenidas con el trabajo personal, este tribunal se pronunció hace varias décadas declarando violatoria de la garantía constitucional señalada a la disposición legal que comprendía como rédito sujeto a tributación a los haberes percibidos por los magistrados federales (Fallos 176:73, del 23 de setiembre de 1936).”
Sostuvo su apoyo que esto coincidía con la jurisprudencia de la Corte Suprema de Estados Unidos cuyo texto constitucional es precedente directo y textualmente igual al nuestro.
Sobre este particular cabe precisar que no eran así las cosas ya en esa época. En efecto, en el fallo “Evans” de 1920 (253.US 245 – 1920) se aplicó literalmente la frase de que las compensaciones judiciales no serían disminuidas durante su continuación en el cargo (Constitución Artículo III, Sección 1). Pero luego de la crisis del año 1929 y las reformas introducidas por el gobierno de Roosevelt, en el año 1939 la Suprema Corte de USA se expidió en el caso “O’Malley” (307US277 1939) expresando que era obvio que la preocupación constitucional era preservar la independencia judicial, no la de sus empleados, y de ninguna manera preservar del pago de impuestos a los jueces, ya partir de ahí quedo abierta la obligación de pagar impuestos a los jueces designados con posterioridad a dicho fallo.
Más recientemente esta doctrina se reforzó, cuando en el caso “Hatter” (532 U.S. 557) (2001) se declararon admisibles descuentos por aportes para la seguridad social, sobre las jubilaciones de jueces retirados durante la etapa de exención (Comentario en ScholarlyCommons, publicación de la Escuela de leyes de la Universidad Case Western Reserve. http://scholarlycommonslaw.case.edu/faculty_publications) y Special report on Taxation, compensation and Juditial Independence –
3.- La actual situación según la reciente ley 27346.
La exención quedó finalmente derogada para lo futuro en la reforma realizada a fines de 2016 a la Ley de Impuesto a las Ganancias, por la ley 27.346, publicada en el Boletín Oficial del 27/12/2016, y con vigencia a partir del año fiscal 2017 en adelante, según texto que dice:
LEY 20628. art. 79 – Constituyen ganancias de cuarta categoría las provenientes:
a) Del desempeño de cargos públicos nacionales, provinciales, municipales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, sin excepción, incluidos los cargos electivos de los Poderes Ejecutivos y Legislativos. En el caso de los Magistrados, Funcionarios y Empleados del Poder Judicial de la Nación y de las provincias y del Ministerio Público de la Nación cuando su nombramiento hubiera ocurrido a partir del año 2017, inclusive. (Inciso sustituido por art. 1° pto. 5 de la Ley N° 27.346 B.O. 27/12/2016. Vigencia: a partir de su publicación en el Boletín Oficial y surtirá efecto a partir del año fiscal 2017, inclusive).
b) Del trabajo personal ejecutado en relación de dependencia.
c) De las jubilaciones, pensiones, retiros o subsidios de cualquier especie en cuanto tengan su origen en el trabajo personal y en la medida que hayan estado sujeto al pago del impuesto, y de los consejeros de las sociedades cooperativas. (Inciso sustituido por art. 1° pto. 5 de la Ley N° 27.346 B.O. 27/12/2016. Vigencia: a partir de su publicación en el Boletín Oficial y surtirá efecto a partir del año fiscal 2017, inclusive).
Esto ha sido logrado, según se informara ampliamente por la prensa, a través de una negociación de la que participaron el líder del gremio Piumato, la Corte Suprema, e implícitamente la Asociación de Magistrados. Como se ve, asegura que los actuales Magistrados, funcionarios y empleados del Poder Judicial de la Nación y de las provincias y del Ministerio Público de la Nación, no paguen ganancias cuando su nombramiento hubiera ocurrido antes del año 2017.
La puja no ha quedado concluida, porque, a juzgar por los repetidos paros e interrupciones del servicio de justicia impulsados por el gremio y tolerados por las autoridades, consideran inapropiado que se pida a los nuevos jueces que firmen un formulario aceptando el pago del impuesto, lo cual pareciera un gesto innecesario dado que la obligación nace de la ley que no puede reputarse desconocida al aceptar el nombramiento.
4.- Debe hacerse algo más para asegurar la independencia judicial.
Ahora bien, este asunto de la “intangibilidad”, merece ser mirado desde dos ángulos.
Por un lado, es cierto que no se puede rebajar el sueldo del Juez para presionarlo y esto es lo que quiere decir la Constitución. Así se interpretó ante igual texto en Estados Unidos a partir de 1939 en que la cuestión quedó zanjada.
Por otro que es falso el argumento de que para asegurar su independencia no se le pueda cobrar impuestos como al resto de los ciudadanos, pues esto choca notoriamente con el artículo de igualdad ante la ley, y además no cabe duda que si esto pudiera haber protegido a los jueces no puede entenderse nunca como extensible a empleados, funcionarios, fiscales y miembros del Ministerio Público.
Asentado este principio que emerge del deber de interpretación armónica, que exige la coherencia y que la aplicación de ningún artículo destruya a los otros, -como resulta en este caso de la hipertrofia de la denominada intangibilidad más su extensión corporativa a extensas capas de funcionarios y empleados- de ninguna manera puede tenerse por no escrito para los Jueces el artículo de la igualdad ante la ley y las cargas públicas. De hecho, los jueces que tienen otros ingresos, por explotar por ejemplo un establecimiento agrícola ganadero, nunca han invocado esta norma para sustraer dicho ingreso del pago de impuestos.
La conciliación entre las dos reglas, lleva a la necesidad de que ese impuesto sea pagado por igual, pero con algunas necesarias salvedades.
Que los jueces paguen el impuesto es algo sano para la República, pues además tomarían por primera vez conciencia de las inequidades del sistema que no están tanto en la ley, sino en su aplicación a través de una maraña de reglamentaciones y sobre todo los denominados “aplicativos”, que vician el procedimiento imponiendo una dicotomía binaria que quita la posibilidad de salvedades o aclaraciones, generando abundantes espacios de libre interpretación in dubio pro fisco sobre posibles infracciones, muchas de ellas meramente formales, acarreando graves multas y consecuencias para las personas. Si los jueces pagaran, tendrían mejor conocimiento de lo que les pasa al resto de los ciudadanos.
Ahora bien, por la misma razón, considero que no pueden los jueces quedar sometidos a los jueces administrativos en su actividad porque esto ha ocurrido en el pasado y es siempre potencialmente un grave peligro para su independencia.
El juez administrativo (AFIP) no es un juez imparcial porque todos sus empleados, desde el más pequeño hasta el más alto, cobran un porcentaje de las multas e impuestos que perciben. O sea que es “un juez recaudador”, a través del denominado “fondo de estímulo” -decreto 357/02,833/14 y concordantes- siendo parte beneficiada de las multas e intereses que impone e impuestos que recauda.
Esto de ser juez y parte fue motivo de descalificación ya en la Gran Bretaña de 1610 en el legendario fallo del Juez Cokeen, el caso del Dr. Bonham, en que se invalidó precisamente a un Tribunal por ser beneficiario de la multa que imponía (Cfr.Bidegain Curso de Derecho Constitucional TºI.Nº31). De ahí que resulta un juez notoriamente parcial y persecutorio con las víctimas sobre las cuales ponen su mira.
Por ello, la conciliación de que los jueces paguen impuesto a las ganancias (nada menciono de todo lo demás que se ha sumado bajo el paraguas protector porque tal paraguas no les alcanza, sino por capricho normativo y acuerdos sectoriales) no debiera implicar que queden automáticamente sometidos en forma directa al juez administrativo.
En tal sentido, propicio la creación de una oficina específica del Poder Judicial para recibir las declaraciones juradas y las liquidaciones de impuestos, y por el otro los requerimientos y determinaciones administrativas de la AFIP respecto de los obligados dentro del poder judicial.
De tal manera, esta oficina amortiguadora actuaría como un filtro o control de la legitimidad de los reclamos y de las exigencias, con un monitoreo constante del desempeño tanto del juez administrativo, como de los obligados al pago.
Considero que esto otorgaría una garantía de resguardo de la independencia que es el más sustancial de los derechos de los jueces y que es el verdadero valor que la Constitución quiere amparar cuando consagra la denominada intangibilidad.
Nota: Trabajo originalmente publicado en El Suplemento de Derecho Constitucional de EL Día
